中国科学院东北地理与农业生态研究所 佟守正 吕宪国
摘要：近年来，我国各种自然保护区的数量不断增多，湿地自然保护区相对于其他保护区管理难度更大。目前大多数湿地保护区采用的是行政上自上而下的传统管理模式，文章认为这种传统管理模式在管理体制、管理方法、利益分配等方面存在诸多弊端，对如何持续有效管理这些湿地提出了建议。
关键词：湿地 自然保护区 管理模式
中国从70年代开始建立湿地自然保护区，截止2002年底，已建立各种类型湿地保护区353处，保护面积约1600万公顷。其中国家级湿地自然保护区43处，分属林业、农业、水利、建设、国土资源、环保、海洋等七个部门进行管理。湿地保护与合理利用工作还与外交、发展计划、对外经贸合作、教育、科技、公安、财政、建设、交通等部门有着密切的联系。多年来，管理部门在我国环境保护、生态建设等方面做了大量工作，为湿地保护区有效管理和资源保护起到了巨大的推动作用。
1我国湿地保护区传统管理模式
1.1自然保护区管理模式
我国自然保护区管理基本上采取自上而下行政式强制管理，实行的大多是抢救式保护政策。这种模式的特点是管理目标简单明确，但需要有国家财政支撑，成本高。保护区分属不同的部委，分为国家级、省级等不同级别。每个保护区都在自己上级主管部门的业务指导下，负责本地区的保护与管理的具体工作。
在我国，森林生态系统保护区类型数量最多，具体管理的办法是以政府为主管部门，依法划出一定面积，采用划分功能区--核心区、缓冲区、试验区三个功能区域，针对每一功能区按不同的功能设置管理目标，逐一采取不同的保护管理政策。例如我国典型的温带森林保护区－长白山自然保护区实行的就是这种管理模式，保护区隶属于林业部门，其下设管理局和各种管理机构，保护区总面积达19万多公顷。核心区13万公顷,其他6万公顷,核心区用来满足从温带到寒极的森林生态系统、濒危珍稀动、植物物种栖息空间等多项目标,实行严格管理。除作为环境背景科学调查研究、监测外,禁止进入核心区；缓冲区用于增加有效栖息地，集约管理资源,开展科学试验性研究工作,局部地区可开展旅游活动；实验区为发展本地特有生物资源、美化环境,创造边际效应区,并适当开展资源开发活动，区内限制改变保护区性质的人工经营活动。由于森林生态系统比较稳定，人们对其功能、作用、价值有比较深刻的认识，加上各种保护措施执行得力，取得了比较好的保护效果。
1.2湿地自然保护区的管理模式
我国湿地保护区，因湿地类型、生态系统特点、功能和保护的对象都比较特殊，湿地管理是一项比较艰巨的工作。由于森林、草地、海洋等保护对象及其价值比较直观，如草地保护区直接关系到畜牧业、海洋保护区直接关系到渔业的发展，因此在人们心目中的保护观念比较强。由于我们对其价值认识不清，认为湿地是废弃荒地，若经过开垦，还可以创造价值，生产粮食，直接导致了湿地的破坏。另一方面，湿地并不像其它森林、海洋、草原等景观单一类型区那样易于保护。湿地是处于水陆交汇处，有水有陆，有林有草，有各种动植物，而且许多地区景观破碎，地貌类型复杂, 比较难于管理。事实上，目前我国对湿地保护区的管理基本上承袭了上述自然保护区管理模式，而湿地保护区因其性质和保护对向的特殊性，以及人们对其认识的逐渐加深，理应有不同的管理模式。把传统保护区管理模式应用于湿地保护区必然会出现一些问题，这种拿来主义存在种种弊端。
2湿地保护区管理模式中的弊端
2.1多头管理，难于协调：我国的自然保护区基本上是依靠政府分部门多头管理，各自为政，管理主体多。没有具有权威性和有效性的协调机构，很少具有综合管理能力。由于主要依靠政府管理，忽视了社区居民共管，从而使我国大多数湿地保护的宣传与教育还处于滞后状态，且普及广度、力度、深度都不够，公众对湿地生态功能还缺乏认识和理解。就目前管理体制而言，作为管理部门或管理者，容易导致管理部门组织涣散，管理者责任心不强，资金分散。对待保护和其他责任，各部门相互推诿，相互扯皮，达不到保护的目的。
2.2体制原因、漏洞难免：我国现有湿地保护区的管理体制基本上与各地行政领导的任期目标即政绩、业绩挂钩，并作为考核指标，领导经常换届有时会造成保护区管理的不连续性，或者急功近利，有些管理部门甚至为了短期利益，不顾生态环境的破坏，上马一些未经环境评价的项目。这种状况对保护区的长远发展非常不利，如个别地区匆忙上马的水利工程项目就对湿地的自然水循环造成了巨大的破坏。
2.3产权不明、界限不清：我国有的湿地自然保护区存在着多个部门重叠管理的现象，容易出现部门利益之间的冲突和管理上的“盲区”。某些相连的湿地保护区之间的界限不明显，相衔接的地区，受利益驱使，成为“三不管”地区，或成为一块肥肉，变成“严格管理地区”，大家都互相争抢，谁都不肯忍让。
2.4地方思想、利益驱动：目前我国绝大部分自然保护区管理机构属于事业单位性质，管理经费主要靠财政拨款，得不到足够的经费投入，大多数保护区被迫走上自养之路，实行事业单位企业化运行。个别部门为了各自的利益，重在开发，忽视了保护，失去了监督和执法的合理性,导致湿地管理机构主要职能的偏离。另一方面，原来生活在保护区之内居民的利益得不到保护，传统生活方式在短时间难以改变，缺少替代职业。同时保护区实行开发后，经济收入很少能够返还到环境保护和当地居民的手中。居民的生存空间、生活质量没有明显提高，其根本利益受到了损害。
3湿地保护区管理模式的多重选择
模式一：政府牵头，统一管理 政府为避免机构重叠或指挥不利等因素，可以指定某一部门单独管理，可以避免因各个部门之间的协调不利或办事效率低下带来的损失或其他麻烦。世界上许多国家都是采用这种体制模式。政府出面牵头，政府机构主要应对保护区的治安、宣传、教育、培训、环境变化等方面负责。尤其要加强保护区管理人员的保护意识教育。政府出面、出资或以股份制的形式招商引资和参与保护区开发项目的立项，论证、落实、项目的管理，对规划进行适当地修正，对资源有计划地开发。日常管理包括保护区的治安、防火、偷盗、灾害、或发现来自内部和外部对保护区造成的威胁、危害。从资源开发利用的角度上看，对一些可持续利用的资源要以政府或民营单独或共同出资的形式来开发，这里包括矿产资源和旅游资源。政府作为主要管理者要对全区的生态环境质量负责，对环境变化带来的影响和变化趋势要做出及时、明确、清晰的判断，认真做好科学研究工作。
模式二：打破传统，多点保护 我国湿地保护区的管理也采用划分核心区试验区和缓冲区的办法，而许多保护动物的活动范围相当广，不只限于人为规定的范围，湿地面积、范围也因气候或其他原因不断的变化，以及迁徙物种随时间气候等规律性的迁徙因素。保护也应是一个动态的管理过程。如果还是沿用原有的模式分区管理，就会出现一些管理的真空地带。这方面、日本、澳大利亚等国都取得了比较好的效果，如日本将自然保护区划分为特别保护区（在海域的情况下，即为海中公园）、三种不同类别或不同级别的特别地域和普通地域，不同级别保护程度不同。澳大利亚将保护区指定为IUCN类型；对保护区或其中的每一个分区进行管理。这样可以避免因为僵硬划分区域而导致保护不利局面，采用多点保护即在一个保护区内设多个核心保护管理区, 由此形成多点保护。
模式三： 社区共管，齐头并进 协调地方关系，扩大社区参与。在制定社区资源管理计划、选社区投资项目时，使社区群众广泛参与，充分发表意见，并让村民参与乡村评估调查和能源需求分析调查，政府机构、民间团体和当地社区居民可以共同参与管理并签订自然资源的共管合同。经常开展扶贫帮困、科技咨询等活动。资源开发可以采取入股的形式，使当地老百姓从根本上获利。要对长期生活在保护区内的固定人员、社区民众找到替代产业和职业，要进行培训和教育，使他们转变观念，使他们脱离传统产业对保护区造成的危害,成为共同管理的主要参与者。
模式四：充分协商，利益共享 在经济利益方面，政府承担的脚色主要是为社区服务，包括资源开发后的既得利益、给当地社区老百姓造成的经济损失的赔偿等。经济收入可以作为地方财政的补充，还应该包括对社区生态环境的保育、修缮等。保护区应把保护与发展密切结合起来，规范创收行为和过程，使保护区的管理工作与当地的经济繁荣和人民生活水平的提高联系在一起，要考虑他们的传统利益，提高生活质量，争取他们积极参与保护区的建设和管理，制定合适的创收比例，签订利益分配合同，以发挥他们主人翁的作用。对待出现的各种问题或利益纠纷时，由上述两方共同协商处理，经济利益共享，以使当地社区老百姓和国家能够达成资源共管、利益共享的平衡方式，以此来带动湿地保护区经济的发展。
转载自2003年9月出版的湿地通讯
